土地平权有助于城乡统筹

小产权房该有一条“新路”。

        小产权房似乎终于有半条生路了。一个多月前，某市政府准备对城市化过程中产生的一批由原来的农民建造的所谓“违法建筑”予以部分地承认，公众以为这是小产 权房迈向合法化的第一步。某部委官员马上表态反驳，强调小产权房是违法的。随后，又有官员透露，由于各地小产权房的情况不一样，中央或国土资源部不会出台 统一的处理意见。该部将与各地共同从实际出发，认真调研，依法合情合理地处理。

  这样的表态实际上给了小产权房半条出路，官员的不同言论至少表明，政府内部是有不同意见的，一些官员会觉得，应当承认小产权房的现实，应当让农民享有在村集体土地上设立建设用地使用权的权利。

  笔者认为，《土地管理法》也能够沿着这个方向进行修订，进一步确认农民集体土地可以设立建设用地使用权的原则。事实上，这些年来，很多学者都提出了这样的呼吁，学界、舆论也已经为此提出了若干不容回避的理由：

  第一，两种土地所有权平等原则。按照现有法律规定，中国的土地分为两大类，主要集中于城市市区的国有土地，由政府拥有所有权。农村土地则主要由 各个村集体组织拥有所有权。然而，尽管同为土地所有权，法律、政策却对这两种所有权区别对待。其中最为重要的就是，政府可以“处分”国有土地，必须通过出 让建设用地获得高额收益，村集体却不能“处分”土地，不能在其土地上进行建设开发。

  如果政府可以处分其土地，则按照宪法的人人平等原则，农民同样享有这种权利。国家当然应当保护耕地，政府也可以对农民转换土地用途的活动进行监 管，但是，政府不可完全剥夺农民的这种权利。此一问题的关键是，村集体能否在其所有的土地上，如政府在国有土地上那样设定建设用地使用权？

  第二，通过土地平权，可以更好地实现城乡统筹。目前的经济困难再次凸显了城乡统筹发展的紧迫性，问题是，城乡如何统筹发展？

  不错，政府确实应当增加对乡村的公共品投入，因为长期以来，政府的财政支出结构都是城市中心的，而这对农民是有点不公平的。显然，农民自身命运 的改变，还是要靠农民自己。如果农民也有权利用其所掌握的最重要的资源，土地，那农民——至少相当部分农民——就完全有可能逐渐改善自己的境遇。

  农民的这种努力也可以改变中国的城市化、工业化，乃至整个经济、社会、文化结构畸形的格局。如果农民可以在其土地上设立商品房的建设用地使用 权，既可以诱导人口在城乡之间双向流动，随之各种资源也在城乡之间双向流动，这样，乡村本身的生产、生活、文明形态也会逐渐演进，城市与乡村可以同步发 展。

  值得赞同的是，《土地管理法》修订草案征求意见稿在农村集体土地权利上的规定，已趋向公平。比如它已规定，国有土地、集体土地所有权人同样享有 “占有、使用、收益和处分的权利”；它也承认，乡村有建设用地要求，可以“依法取得”“农村集体建设用地使用权”，不过，对于这一建设使用权的范围及取得 程序，未予清晰界定。同时，另外一些规定似乎有所倒退，比如，对农民的宅基地，它只规定了“占有、使用和收益的权利”，而省略了“处分”的权利。